Otonomi Daerah dan Rezim Retorika Kosmetik
Perayaan Hari Otonomi Daerah pada tahun 2026 ini tampaknya menjadi seremoni kontradiktif terbesar pascareformasi. Betapa tidak, perayaan otonomi daerah terselenggara pada saat peranti ketatanegaraan ini mengalami erosi masif-sistematis. Jika jujur dan berani menerima kenyataan, otonomi daerah hari-hari ini semakin kehilangan substansi: kewenangan dilucuti, tranfer ke daerah (TKD) dipangkas, dan pengelolaan belanja semakin ditentukan peruntukannya oleh pusat.
Selain bertentangan dengan agenda Reformasi 1998, yang menempatkan desentralisasi dan otonomi daerah sebagai alat demokratisasi, mekanisme distribusi kekuasaan, dan strategi pemerataan peningkatan layanan publik, fenomena ini juga menegaskan karakter rezim kekuasaan pusat yang selalu tampil ciamik di tataran retorika penguatan otonomi daerah, tetapi ciut pada aras implementasi di lapangan.
Fenomena tersebut memberikan tantangan besar sekaligus menjadi agenda yang mesti disikapi dalam momentum pembahasan revisi Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah (UU Pemda) yang masuk dalam Program Legislasi Nasional (Prolegnas) 2026.
Menarik untuk merefleksikan petikan pernyataan Wakil Menteri Dalam Negeri Bima Arya dalam pidato perayaan Hari Otonomi Daerah di kompleks Kementerian Dalam Negeri, Senin, 27 April 2026. Mantan Wali Kota Bogor ini menyatakan, ”…Satu kata yang menjadi roh dari otonomi daerah, yaitu kewenangan […] Kewenangan tanpa kemampuan adalah angan-angan, kewenangan tanpa integritas hanya melahirkan kesewenangan dan operasi tangkap tangan […] desentralisasi tanpa diiringi keadilan, akan memproduksi ketimpangan-ketimpangan. Otonomi daerah bukan hanya soal kewenangan, tetapi tanggung jawab untuk terus memberikan layanan publik. Otonomi adalah buah dari demokrasi, tetapi otonomi dan demokrasi tanpa pemerintahan yang efektif, maka tidak akan dirasakan oleh warga.”
Pernyataan ”kewenangan adalah roh otonomi daerah” terdengar ideal dan utuh. Kewenangan harus diimbangi kapasitas dan integritas, desentralisasi harus berkeadilan, dan otonomi harus berujung pada layanan publik yang efektif. Namun, pernyataan itu bak ”menepuk air di dulang” ketika dihadapkan pada praktik kebijakan aktual.
Beberapa tahun terakhir, arah kebijakan pusat cenderung menarik kembali sejumlah kewenangan strategis daerah. UU Sektoral mengabaikan UU No 23/2014 tentang Pemerintahan Daerah. Kebijakan-kebijakan tersebut tidak mematuhi asas akuntabilitas, efisiensi, dan eksternalitas sebagai dasar pembagian urusan pemerintah sebagaimana diatur UU Pemda. Sebagai contoh, UU No 3/2020 tentang Mineral dan Batubara (Minerba) menarik izin pertambangan dari provinsi ke pusat. Ketentuan menabrak pembagian urusan pemerintahan konkuren bidang energi antara pusat dan daerah dalam UU Pemda. Atau, UU Cipta Kerja melangkahi kewenangan pemda dalam persetujuan pemanfaatan ruang (dulu disebut izin lokasi) ketika daerah tidak memiliki rencana detail tata ruang (RDTR).
Resentralisasi kewenangan tersebut disertai dengan peningkatan sistem earmarking (ditentukan peruntukannya) dalam pengelolaan belanja daerah. UU No 1/2022 tentang Hubungan Keuangan Pusat dan Daerah memandatkan daerah mengalokasi belanja pegawai maksimal 30 persen dan belanja infrastruktur 40 persen. Mandatory spending ini tidak efektif ketika daya dukung dan kapasitas daerah berbeda-beda. Lebih dari itu, terjadi pengetatan dan pemangkasan TKD dalam APBN 2025 dan APBN 2026. Atas nama efisiensi, pusat bahkan memotong dana bagi hasil (DBH) yang sesungguhnya merupakan hak daerah dan menjadi komponen penting dalam perhitungan kapasitas fiskal daerah.
Fakta ini membuat retorika tentang penguatan otonomi seolah berdiri sendiri. Ungkapan bahasa yang indah, penuh prinsip, tetapi kehilangan daya ekspansi pada praktik-empiris. Inilah yang disebut rezim retorika kosmetik. Narasi tentang integritas, kapasitas, dan keadilan menjadi semacam legitimasi simbolik, bukan komitmen untuk membuktikannya di ranah operasional. Di satu sisi, pemerintah menggaungkan pentingnya efektivitas pemerintahan daerah. Di sisi lain, instrumen yang memungkinkan efektivitas itu, yakni kewenangan dan sumber daya fiskal, justru dipersempit.
Retorika kosmetik ini semakin terlihat telanjang jika membaca Astacita Prioritas Ketujuh yang menjadikan otonomi daerah sebagai bagian dari reformasi tata kelola. Dalam kerangka tersebut, daerah seharusnya menjadi motor utama pembangunan berbasis kebutuhan lokal. Namun, kebijakan pemangkasan TKD justru menciptakan tekanan fiskal yang signifikan bagi pemerintah daerah. Ruang fiskal menyempit, prioritas pembangunan terganggu, dan kapasitas pelayanan publik terancam menurun. Sebuah kondisi yang bertolak belakang dengan semangat pemerataan yang digaungkan. Jika Astacita ingin diwujudkan secara substantif, penguatan daerah tidak cukup berhenti pada retorika atau dokumen visi. Komitmen tersebut harus tecermin dalam keberpihakan anggaran, distribusi kewenangan yang jelas, dan kepercayaan terhadap kapasitas daerah.
Jangan lupa sejarah
Dalam sebuah diskusi terfokus membahas revisi UU Pemda, yang diselenggarakan Komite Pemantauan Pelaksanaan Otonomi Daerah (KPPOD) dan Asosiasi Pemerintah Kabupaten Seluruh Indonesia (Apkasi) pada awal April 2026, seorang perwakilan pemda mengingatkan dengan tegas: ”Desentralisasi dan otonomi daerah dulu lahir dari perjuangan berdarah-darah. Jangan sampai, bangsa ini mengulang sejarah yang sama untuk mengembalikan desentralisasi dan otda pada relnya.”
Pernyataan ini memberikan reminder kepada bangsa ini untuk tidak melupakan sejarah. Bahwa pilihan Indonesia terhadap sistem ini bukan tanpa konteks dan justifikasi historis. Pertama, koreksi atas sentralisme Orde Baru. Selama puluhan tahun, kekuasaan terkonsentrasi di Jakarta. Daerah hanya menjadi obyek pembangunan, bukan subyek. Ketimpangan antarwilayah melebar, sementara aspirasi lokal terpinggirkan. Kedua, mengelola keragaman dan potensi disintegrasi. Desentralisasi dilihat sebagai mekanisme untuk meredam konflik dan tuntutan separatisme dengan memberikan ruang pengelolaan sendiri bagi daerah.
Ketiga, mendorong efektivitas pelayanan publik dan pembangunan. Dengan memberikan kewenangan ke daerah, diharapkan pelayanan publik lebih responsif dan pembangunan lebih sesuai kebutuhan lokal. Dalam kerangka ini, otonomi daerah bukan sekadar kebijakan administratif, melainkan strategi politik untuk menjaga keutuhan negara sekaligus memperkuat demokrasi lokal.
Koreksi historis tersebut juga memiliki bantalan teoretis yang kuat. Teori ekonomi publik menyatakan bahwa layanan akan lebih efektif jika diselenggarakan oleh pemerintah yang paling dekat dengan warga. Pemerintah daerah lebih mengetahui preferensi lokal dibandingkan pemerintah pusat. Pemerintah daerah berada di garis depan masyarakat. Mereka jauh lebih memahami karakteristik dan kebutuhan spesifik warga lokal ketimbang para menteri dan birokrat di ibu kota negara (W Oates, 1972).
Selain itu, desentralisasi dan otonomi daerah sejalan dengan prinsip demokrasi dan akuntabilitas. Desentralisasi memperpendek jarak antara pengambil keputusan dan warga. Ini memungkinkan kontrol sosial yang lebih kuat dan memperdalam kualitas demokrasi (D Rondinelli, 1983). Lebih dari itu, Indonesia dengan tingkat heterogenitas tinggi membutuhkan kebijakan yang kontekstual. Sentralisasi cenderung menghasilkan kebijakan seragam yang tidak selalu sesuai dengan kebutuhan lokal.
Bukan tanpa masalah
Harus diakui, penerapan otonomi daerah bermasalah pada tata kelola di tingkat lokal. Salah satu gejala paling nyata adalah rendahnya kualitas belanja daerah. Anggaran sering kali tidak efektif, tidak efisien, dan tidak tepat sasaran. Praktik penganggaran masih didominasi rutinitas administratif, bukan kebutuhan riil masyarakat, sehingga alokasi sumber daya publik tidak menghasilkan dampak optimal bagi pembangunan daerah.
Masalah ini berakar pada lemahnya perencanaan dan minimnya partisipasi publik. Proses perencanaan seperti musrenbang kerap tidak berjalan substansial; aspirasi masyarakat tidak benar-benar diolah menjadi prioritas kebijakan. Di sisi lain, persoalan tata kelola diperparah oleh maraknya korupsi kepala daerah yang bersifat sistemik. Praktik korupsi di daerah bukan sekadar masalah individu, melainkan akibat dari lemahnya sistem pengawasan, tingginya biaya politik, serta belum diterapkannya prinsip transparansi, akuntabilitas, dan meritokrasi dalam birokrasi.
Peluang revisi UU Pemda
Justifikasi historis dan teoretis di atas menjadi imperasi untuk mempertahankan dan memperkuat desentralisasi dan otonomi daerah ke depan. Peluang yang menjanjikan di depan mata adalah revisi UU Pemda yang kebetulan masuk Prolegnas 2026. Revisi beleid ini menjadi ruang untuk me-reset desentralisasi melalui pendekatan asimetris yang terukur. Selama ini, problemnya bukan sekadar tarik-menarik kewenangan, melainkan absennya diferensiasi kebijakan antardaerah. Karena itu, UU ini perlu secara eksplisit mengakui desentralisasi asimetris sebagai prinsip dasar. Daerah tidak lagi diperlakukan seragam, tetapi diklasifikasikan berdasarkan kapasitas fiskal, kualitas tata kelola, dan kompleksitas wilayah.
Dalam kerangka ini, implementasi visi Astacita menjadi lebih operasional. Alih-alih memangkas TKD, termasuk dana desa, secara seragam, revisi UU harus mendesain ulang TKD berbasis kinerja dan kebutuhan asimetris. Misalnya, daerah dengan indeks layanan publik rendah dan kapasitas fiskal lemah justru mendapatkan dana afirmatif yang lebih besar. Sebaliknya, daerah maju diberi fleksibilitas fiskal lebih luas, termasuk inovasi pajak daerah dan pembiayaan alternatif, tetapi dengan standar akuntabilitas yang lebih tinggi. Dengan demikian, TKD tidak lagi menjadi instrumen administratif, tetapi alat rekayasa kebijakan untuk mencapai keadilan antardaerah.
Lebih jauh, pendekatan asimetris harus diikat dengan mekanisme insentif-disinsentif yang jelas dalam UU. Selama ini, lemahnya kapasitas daerah sering dijawab dengan penarikan kewenangan. Revisi UU Pemda perlu menetapkan performance-based decentralization. Daerah yang menunjukkan peningkatan tata kelola, integritas, dan kualitas layanan publik berhak mendapatkan perluasan kewenangan secara bertahap. Sebaliknya, daerah yang stagnan tidak langsung diberi sanksi dengan resentralisasi, tetapi masuk dalam skema pembinaan khusus berbasis data dan target kinerja.
Akhirnya, agar tidak jatuh lagi pada ”retorika kosmetik”, revisi UU Pemda harus memperkuat akuntabilitas publik. Pendekatan asimetris hanya akan efektif jika disertai transparansi dan kontrol publik yang kuat. Karena itu, perlu diwajibkan integrasi sistem perencanaan, penganggaran, dan evaluasi kinerja daerah secara real-time yang bisa diakses publik, serta penguatan peran DPRD dan masyarakat sipil dalam pengawasan. Melalui desain ini, otonomi daerah tidak lagi dipahami sebagai pembagian kekuasaan semata, tetapi sebagai sistem dinamis yang adaptif terhadap keragaman kapasitas daerah, sekaligus menjadi moda untuk mewujudkan Astacita secara substantif, bukan sekadar normatif.
Oleh: Herman N Suparman Direktur Eksekutif Komite Pemantauan Pelaksanaan Otonomi Daerah (KPPOD)
Terbit pada Kompas Cetak edisi 3 Mei 2026