Blunder Mikro-Sentralisasi

Robert Endi Jaweng
Direktur Eksekutif KPPOD, Jakarta

Salah satu isu krusial dalam muatan perubahan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah (UU Pemda) adalah penarikan sebagian urusan yang saat ini ada dalam pengelolaan pemerintah kabupaten dan kota ke level provinsi.

Menyitir Pasal 28 Rancangan Undang-Undang (RUU) Pemda, urusan kehutanan dan kelautan menjadi bagian kewenangan provinsi. Bahkan, dalam perkembangan pembahasannya di DPR menguat pula usulan untuk memperluas domain tersebut, yakni kepada sektor strategis (berdimensi ekosistem, eksternalitas), seperti perkebunan dan pertambangan. Agar kabupaten dan kota tak resisten, maka diberikan “gula-gula” berupa bagi hasil pajak dan nonpajak urusan tersebut.

Menilik motifnya, penarikan kewenangan tadi tak lepas dari niat pusat untuk memperkuat posisi provinsi, khususnya otoritas gubernur. Selama ini, meski konstruksi perwilayahan administrasi kita menempatkan provinsi sebagai intermediary unit antara pusat dan daerah, faktanya provinsi nyaris hilang dalam susunan pemerintahan (the missing-link) dan gubernur mengalami disfungsi.

Tak heran, koordinasi pusat-daerah kerap macet, kebijakan menjadi fragmentatif. Hal ini terlihat baik pada realitas simbolik (undangan rapat di provinsi sering diabaikan kabupaten/kota) maupun tataran substantif (perencanaan pembangunan lokal dan regional yang tak selaras, bahkan bertentangan). Dalam konteks itu, revisi UU Pemda diarahkan kepada upaya penguatan dan reposisi provinsi, termasuk melalui penarikan sebagian urusan otonomi dari kabupaten/kota (resentralisasi parsial).

Alasan lainnya tentu terkait buruknya praktik desentralisasi itu sendiri. Harus diakui, tata kelola sumberdaya alam selama 14 tahun terakhir sarat masalah. Regulasi perizinan dan pungutan tak menjamin kepastian berusaha, bahkan acap menimbulkan resiko bisnis serius. Praktik perburuan rente atau korupsi dan destruksi ekologis menjadi fenomena luas. Sementara kontribusi kekayaan alam tersebut bagi penerimaan daerah tidak selalu signifikan.

Lihat kasus desentralisasi pertambangan, misalnya. Berdasar regulasi otonomi (UU No.32/2004) maupun regulais sektoral (UU No.4/2009), baik izin usaha pertambangan (IUP) maupun penetapan wilayah usaha (WUP) berada dalam domain daerah. Desain tersebut memang membuat pemda lebih berkuasa atas investor dan lebih berkewenangan dalam mengelola sumberdaya lokal.

Manfaat bersihnya diharapkan bisa lebih jelas atau langsung dirasakan masyarakat, baik berupa akses lapangan kerja, bantuan/program sosial, atau pembangunan daerah.

Namun, praktik umumnya serasa masih jauh panggang dari api. Alih-alih tata kelola (good mining-practice), yang terjadi justru salah urus. Hasil rekonsiliasi data-data IUP menunjukkan, dari 10.566 izin yang diterbitkan oleh pemerintah kabupaten/kota, terdapat sekitar 5.940 yang non-clean and clear (3.988 izin operasi dan produksi mineral serta 1.952 IUP operasi dan produksi batubara). Ironisnya, semua praktik itu berjalan tanpa kontrol dan koordinasi provinsi yang memang minim basis otoritas.

Gambaran masalah di atas jelas serius dan nyata. Tiap dimensi masalah dari desentralisasi, lebih-lebih jika menyangkut pembagian urusan, tentu tidak saja mempengaruhi hubungan pusat-daerah, juga berdampak ke pelaku usaha (resiko politik dan regulasi usaha yang tak berkepastian).

Rumit dan Problematik

Tapi, langkah koreksi tentu tak seperti opsi yang dipilih pemerintah dalam draft revisi: memutar bandul dan memindahkan titik berat otonomi ke provinsi atau menarik sebagian urusan yang kini berada di tangan kabupaten/kota.

Penguatan provinsi jelas niscaya. Hanya, sisi pendekatan penguatannya mesti dilokalisir sebatas status provinsi sebagai wilayah administrasi dan kedudukan gubernur sebagai wakil pusat di daerah. Masalah-masalah di atas terjadi, antara lain lantaran otoritas kontrol/koordinasi dan kapasitas provinsi lemah. Jejaring kebijakan dan garis pemerintahan kelak hanya akan bisa tersambung kembali jika otoritas, fungsi, dan kelembagaan pranata yang melaksanakan koordinasi, bimbingan, dan pengawasan juga kuat: gubernur dan perangkatnya.

Dalam usulan revisi saat ini, pemerintah pusat terkesan bergerak terlalu jauh. Sisi pendekatan yang dipilih justru pada penguatan provinsi sebagai entitas daerah otonom. Tak heran, material otonomi yang kemudian diperkuat, termasuk menarik ke atas (provinsi) sebagian urusan kabupaten/kota.

Ini jelas merupakan sentralisasi baru pada level mikro; menabrak konsensus otonomi yang berbasis keberdayaan lokal dan menganut prinsip subsidiaritas dalam pola pembagian urusan pemerintahan dan tata kelola sektor publik.

Berlindung di balik alasan yang seolah “logis”, pusat memilih jalan resentralisasi-parsial itu pada sektor-sektor berbasis lahan luas dan bereksternalitas tinggi: kehutanan, kelautan, perkebunan, dan pertambangan. Dari sisi skala keekonomian, mungkin saja operasionalisasi usaha pada ruang spasial yang lebih luas seperti provinsi akan menyumbang efisiensi input dan output. Jangkauan dampaknya, terutama berupa eksternalitas negatif usaha, akan lebih terkelola jika unit-unit pengelola (provinsi) memiliki ruang gerak (domain kewenangan)lintas wilayah.

Namun, tata kelola pasti rumit dan problematik. Untuk mengurus izin, pelaku usaha harus ke ibukota provinsi, padahal banyak luasan lahan tambang, hutan, atau perkebunan itu hanya sebatas wilayah desa atau kecamatan. Rentang kendali menjadi terlalu panjang:jika terjadi deforestasi, misalnya, pemerintah kabupaten/kota bisa saja hanya menonton, meski itu terjadi depan mata lantaran otoritas dan perangkat pengendalian bencana ada di provinsi. Akses partisipasi, aspirasi lokal, dan kontrol politik juga sulit efektif karena berjaraknya ruang hidup masyarakat dengan pusat-pusat kekuasaan di ibukota provinsi.

Ke depan, haluan kebijakan desentralisasi kita jangan selalu bergeser secara ekstrem: dari satu bandul ke bandul lainnya. Pada fase pelembagaan desentralisasi saat ini, yang lebih dibutuhkan adalah penataan sistematis, bukan gonta-ganti kebijakan tak tentu arah.

Kata kuncinya: memperkuat otoritas kontrol provinsi dan kapasitas berotonomi pemerintah kabupaten/kota. Bukan berarti provinsi tak berwenang atas sejumlah urusan otonomi, tapi skalanya hanya berkenan urusan yang memang lintas wilayah. Dosis otonomi provinsi mesti tetaplah terbatas.

Penyakit selama ini – inkonsistensi pusat, inkompetensi daerah – mesti disembuhkan dengan diagnosa dan opsi kebijakan yang relevan. Bukan blunder, sekedar uji coba (trial and error), yang tak ada faedahnya bagi nasib rakyat.

--- (Dimuat di Mingguan KONTAN – 26 Mei-1Juni 2014 – Analisis Ekonomi) ---