Menavigasi Desentralisasi Fiskal dan Tata Kelola Ekonomi Daerah
Desentralisasi fiskal dan otonomi daerah Indonesia sedang berada di persimpangan paradoks. Ketika integrasi ekonomi nasional semakin menuntut daerah memiliki kapasitas untuk bergerak cepat, inovatif, dan memanfaatkan keunggulan lokal, ruang fiskal daerah justru semakin ditentukan pusat. Daerah dituntut meningkatkan pelayanan publik, menarik investasi, menciptakan lapangan kerja, dan mengelola sumber daya lokal, tetapi pada saat yang sama modalitas fiskal yang memungkinkan daerah melakukan semua itu sangat dipengaruhi keputusan pusat.
Jika kecenderungan ini terus berlangsung, desentralisasi fiskal berisiko mengalami pergeseran makna: dari mekanisme mendekatkan pengambilan keputusan kepada masyarakat menjadi sekadar mesin administratif untuk melaksanakan agenda pembangunan nasional di daerah. Para gubernur, bupati, dan wali kota juga berubah lakon dari kepala daerah otonom menjadi manajer lapangan pusat di daerah.
Problem ini semakin kompleks di tengah perubahan struktur ekonomi Indonesia. Integrasi pasar nasional, digitalisasi, mobilitas modal, perkembangan kawasan metropolitan, ekonomi hijau, dan transformasi rantai pasok membuat batas-batas administratif daerah semakin tidak relevan bagi aktivitas ekonomi. Daya saing Indonesia pun pada akhirnya ditentukan bukan hanya oleh kebijakan makro nasional, tetapi juga oleh kemampuan setiap daerah mengelola keunggulan komparatifnya menjadi keunggulan kompetitif (OECD, 2007).
Pada konteks tersebut, desentralisasi fiskal dan otonomi daerah seharusnya dipandang bukan sekadar mekanisme pembagian tata kelola keuangan antara pusat dan daerah. Namun, pranata ketatanegaraan yang memastikan pemerintah yang paling dekat dengan masyarakat memiliki kapasitas, insentif, dan ruang kebijakan yang memadai untuk menyediakan pelayanan publik serta mengembangkan ekonomi lokal.
Menurut Wallace E Oates (1972), desentralisasi dapat menghasilkan efisiensi alokatif karena pemerintah daerah berada lebih dekat dengan masyarakat dan lebih mampu menyesuaikan penyediaan barang dan layanan publik dengan keragaman preferensi serta kondisi lokal. Namun, keunggulan desentralisasi tersebut hanya dapat bekerja apabila kewenangan pengambilan keputusan diikuti dengan kapasitas pembiayaan, ruang diskresi, dan akuntabilitas yang memadai. Jika yang terjadi sebaliknya—otonomi tanpa ruang fiskal, maka otonomi daerah tereduksi menjadi formalitas belaka (nirsubstansi).
Otonomi tanpa substansi
Alih-alih memperkuat, kebijakan fiskal dalam dua tahun terakhir justru membawa Indonesia menempuh jalan otonomi nirsubstansi tersebut. Pemangkasan Transfer ke Daerah (TKD) pada era Prabowo–Gibran ini, mempersempit ruang fiskal daerah. Pada 2025, pemerintah melakukan pemangkasan TKD sebesar Rp 50,6 triliun dari alokasi awal Rp 919,9 triliun. dalam rangka efisiensi belanja berdasarkan Inpres Nomor 1 Tahun 2025. APBN 2026 mengalokasikan TKD sebesar Rp 692,9 triliun, turun sekitar Rp 227 triliun atau 24,7 persen dibandingkan tahun sebelumnya. Sementara alokasi TKD 2027 direncanakan sebesar Rp 735 triliun.
Tren ini memperlihatkan wajah inkonsisten rezim ini: di satu sisi, Astacita menegaskan komitmen untuk memperkuat fondasi keuangan daerah; di sisi lain, kebijakan fiskal justru mempersempit kemampuan daerah untuk membiayai pembangunan. Penguatan daerah tidak cukup ditempuh melalui penambahan program yang dirancang dan dikendalikan oleh pusat.
Lebih dari itu, diperlukan kepastian pendanaan, kecukupan sumber daya fiskal, dan keleluasaan bagi pemerintah daerah untuk menentukan prioritas pembangunan sesuai dengan kebutuhan masyarakat dan potensi lokal. Selain menimbulkan turbulensi fiskal, pemangkasan TKD mendegradasi kemampuan daerah untuk menjaga kualitas pelayanan publik, memenuhi standar pelayanan minimal (SPM), membangun infrastruktur, dan menggerakkan ekonomi lokal (KPPOD, 2026).
Persoalan ini semakin serius ketika Dana Bagi Hasil (DBH) yang menjadi hak fiskal daerah dipangkas dan Dana Desa diarahkan untuk mendukung pembayaran kewajiban pembiayaan Koperasi Desa Merah Putih (KDMP). Kebijakan pemangkasan DBH jelas bertentangan dengan UU Nomor 1 Tahun 2022 tentang HKPD, yang mengatur pembagian penerimaan dan hubungan keuangan pusat–daerah. Sementara penggunaan Dana Desa untuk KDMP mempersempit ruang desa menentukan prioritas pembangunan sesuai kebutuhan masyarakat sehingga bertolak belakang dengan semangat UU Nomor 3 Tahun 2024 tentang Desa.
Ironisnya, pemangkasan TKD dibungkus pusat dengan narasi efisiensi dan justifikasi pengalihan anggaran ke belanja ke kementerian/lembaga. Selain mengandung sesat nalar, argumentasi ini juga tidak mempertimbangkan variasi kapasitas fiskal, struktur ekonomi, karakter geografis, dan beban pelayanan antardaerah. Padahal, efisiensi fiskal tidak boleh kehilangan dimensi keadilan. Menghemat anggaran nasional tidak dengan sendirinya berarti menghemat beban pembangunan masyarakat di daerah.
Lebih dari itu, pengelolaan daerah berhadapan dengan semakin ketatnya kendali pusat atas penggunaan anggaran melalui mandatory spending, prioritas sektoral, dan berbagai skema penguncian peruntukan anggaran (earmarking). Daerah memang masih memiliki anggaran, tetapi keleluasaannya untuk menentukan prioritas semakin tergerus. Inilah paradoksnya. Tanggung jawab pelayanan publik tetap berada di pundak daerah, sementara kebebasan menentukan bagaimana sumber daya digunakan justru semakin dibatasi.
Ketimpangan basis ekonomi
Keterbatasan ruang fiskal dan diskresi belanja tersebut menjadi semakin problematis karena kapasitas ekonomi daerah tidak merata dan kemampuan menghasilkan pendapatan asli daerah (PAD) juga berbeda-beda. Data Direktorat Jenderal Perimbangan Keuangan (DJPK) Kementerian Keuangan (2024) menunjukkan 334 daerah memiliki ketergantungan terhadap Transfer ke Daerah (TKD) di atas rata-rata nasional. Bahkan, 298 daerah memperoleh lebih dari 80 persen pendapatan APBD dari TKD, sementara hanya satu daerah yang memiliki proporsi TKD di bawah 20 persen.
Data ini mencerminkan belum meratanya kemandirian fiskal daerah. Persoalannya bukan semata-mata lemahnya kemampuan pemerintah daerah menggali Pendapatan Asli Daerah (PAD), melainkan juga ketimpangan struktural basis ekonomi dan perbedaan kapasitas perpajakan antardaerah, sementara sebagian besar pelayanan publik tetap menjadi tanggung jawab daerah
Daerah dengan basis ekonomi dan sumber penerimaan yang kuat memiliki peluang lebih besar untuk membiayai pembangunan secara mandiri, sedangkan daerah yang basis ekonominya lemah cenderung bergantung pada TKD. Ketimpangan ini membuat dampak pemangkasan TKD tidak seragam. Daerah yang paling bergantung pada transfer justru berisiko menghadapi tekanan lebih besar dalam menjaga kesinambungan pembangunan dan kualitas pelayanan publik.
Penguatan local taxing power melalui UU HKPD pun tidak otomatis meningkatkan kapasitas fiskal. Penerimaan pajak daerah sangat bergantung pada struktur dan aktivitas ekonomi lokal. Daerah dengan sektor jasa, perdagangan, pariwisata, dan properti yang berkembang memiliki basis pajak lebih besar dibandingkan daerah yang bertumpu pada sektor primer (pertanian).
Kemandirian fiskal pun tidak cukup dibangun melalui perluasan kewenangan memungut pajak, tetapi harus disertai penguatan basis ekonomi daerah. Tanpa pertumbuhan pariwisata, konsumsi, investasi, dan nilai ekonomi kawasan, potensi penerimaan pajak akan tetap terbatas. PAD bukan titik awal kemandirian ekonomi, melainkan salah satu hasil dari pertumbuhan ekonomi daerah. Mengejar PAD tanpa memperkuat basis ekonominya ibarat memanen di tanah yang tidak pernah disuburkan.
Tata kelola ekonomi daerah
Mengalir dari kompleksitas persoalan tersebut, reformasi fiskal perlu menyeimbangkan dua agenda: memperkuat hubungan keuangan pusat-daerah yang adil dan membangun kapasitas daerah dalam mengembangkan ekonomi lokal. Sebab, desentralisasi fiskal tidak cukup dimaknai sebagai distribusi sumber daya antartingkat pemerintahan, tetapi harus menjadi instrumen untuk memperkuat iklim usaha, daya saing daerah, dan kesejahteraan masyarakat. Karena itu, reformasi fiskal perlu terhubung dengan pembenahan tata kelola pemerintahan dan ekosistem ekonomi daerah.
Pertama, pemerintah daerah perlu memetakan potensi dan struktur ekonomi lokal, meliputi sektor unggulan, rantai nilai, pelaku usaha, infrastruktur, tenaga kerja, hambatan investasi, akses pasar, dan potensi penerimaan. Pemetaan tidak berhenti pada identifikasi komoditas unggulan, tetapi mengungkap kendala regulasi, perizinan, pembiayaan, dan konektivitas yang menghambat penciptaan nilai tambah. Hasilnya menjadi dasar pengembangan usaha lokal, termasuk UMKM dan koperasi, serta perluasan kesempatan kerja.
Kedua, potensi tersebut harus diintegrasikan ke dalam kebijakan fiskal dan pembangunan. Perencanaan, APBD, pengelolaan pendapatan, perizinan, investasi, dan kebijakan sektoral perlu diarahkan pada sasaran ekonomi yang terukur. Bappeda, Bapenda, DPMPTSP, dan perangkat daerah terkait harus bekerja lintas sektor untuk memastikan belanja publik memperbaiki infrastruktur, kualitas pelayanan, dan iklim usaha. Peningkatan pendapatan asli daerah (PAD) semestinya bertumpu pada berkembangnya aktivitas ekonomi dan membaiknya administrasi penerimaan, bukan sekadar menambah beban pajak dan retribusi.
Ketiga, integrasi kebijakan memerlukan tata kelola data ekonomi dan fiskal yang terpadu. Data usaha, investasi, tenaga kerja, produksi, penggunaan lahan, serta penerimaan dan belanja daerah perlu dimanfaatkan untuk mengidentifikasi potensi, menentukan prioritas, dan mengevaluasi dampak kebijakan. Keberhasilan tidak cukup diukur melalui serapan anggaran atau nilai investasi, tetapi juga penciptaan lapangan kerja, keterlibatan usaha lokal, dan pemerataan manfaat ekonomi.
Keempat, pengembangan ekonomi lokal membutuhkan kolaborasi pemerintah, dunia usaha, perguruan tinggi, dan masyarakat. Pemerintah daerah berperan sebagai orkestrator yang menyelaraskan sumber daya dan kepentingan para pihak, mengatasi hambatan kolektif, serta membangun ekosistem usaha yang produktif, inklusif, dan berkelanjutan.
Kelima, seluruh agenda tersebut mensyaratkan reorientasi hubungan pusat-daerah yang mendukung inisiatif lokal. Pusat perlu menjamin redistribusi fiskal yang adil, kepastian regulasi, infrastruktur strategis, dan penguatan kapasitas daerah. Sebaliknya, daerah memerlukan kewenangan dan ruang fiskal yang memadai untuk merumuskan strategi sesuai karakteristik wilayahnya, dengan tetap memenuhi standar pelayanan dan akuntabilitas nasional.
Dengan demikian, penguatan kapasitas lokal bukan sekadar persoalan meningkatkan kemampuan administratif pemerintah daerah, melainkan membangun kemampuan untuk mengubah sumber daya menjadi kekuatan ekonomi yang produktif. Reformasi fiskal akan lebih bermakna apabila disertai pembenahan tata kelola, integrasi kebijakan, pemanfaatan data, kolaborasi multipihak, dan hubungan pusat–daerah yang lebih berimbang.
Akhirnya, daerah mandiri bukan daerah yang tidak membutuhkan pusat, melainkan daerah yang mampu mengelola potensinya, mengambil keputusan sesuai kebutuhan lokal, dan mempertanggungjawabkan hasilnya kepada masyarakat. Inilah makna otonomi di tengah integrasi ekonomi. Bukan menjauhkan daerah dari negara, melainkan memperkuat negara melalui daerah-daerah yang mampu berdiri di atas kekuatan ekonominya sendiri.
Bahkan, hampir satu abad setelah Sumpah Pemuda, pesan itu tetap relevan. Satu Indonesia tidak berarti satu cara mengelola Indonesia. Persatuan membutuhkan keadilan. Keadilan membutuhkan pengakuan atas perbedaan. Pengakuan atas perbedaan membutuhkan otonomi yang memberi daerah ruang untuk tumbuh berdasarkan kekuatannya sendiri.
Oleh: Herman N Suparman, Direktur Eksekutif Komite Pemantauan Pelaksanaan Otonomi Daerah (KPPOD)
Terbit pada Harian Kompas, 28 Oktober 2026