Reformasi Birokrasi bagi Efisiensi APBD

Profil sisi pendapatan tersebut membuat kita sulit bicara tentang kemandirian/otonomi fiskal. Yang muncul ketergantungan daerah terhadap pusat. Rendahnya otonomi fiskal pada sisi pendapatan membuat rendah pula diskresi fiskal sisi pengeluran. Bahkan lebih serius lagi, dalam konteks relasi pusat-daerah, fiskal bukanlah sekedar instrumen keuangan tetapi lebih sering jadi instrumen pengendalian politik dan tertib pemerintahan. Segagah apa pun Bupati/Walikota, berlagak bak raja-raja kecil di daerahnya, tetapi ketika berhadapan dengan pusat lekas berubah nurut, nunduk, sulit menunjukan marwah keotonomiannya. Ini fakta.

Pada sisi lain, ihwal belanja, profil keuangan daerah ditandai mismanajemen amat fatal plus korupsi yang tinggi. Salah urus bahkan menyebabkan sebagian daerah terancam bangkrut. Pada 2011 ini, misalnya, sejumlah daerah di Aceh nyaris gagal bayar gaji PNS yang seharusnya sudah teralokasi dalam DAU yang  mereka terima. Masalah lain berupa defisit Rp 100M di Babel, menguapnya Rp 778M di 13 Kab/kota di Sultra,  ngemplang utang Rp 23M pemda TTU (NTT) kepada pihak swasta. Praktik mismanajemen ini disertai maladministrasi laporan keuangan yang mencederai asas good budgetary governance sehingga kerap mendapat opini buruk BPK.

Disfungsi Anggaran

Terkait hak publik dan fungsi makro instrumen fiskal, isu krusial tata kelola anggaran hari ini adalah proporsi alokasi yang memberat ke pos remunerasi PNS/pejabat dan rutin birokrasi. Jika merujuk Musgrave’s Trilogy (Musgrave, 1959), fungsi-fungsi dasar keuangan negara sebagai instrumen stabilisasi, redistribusi dan alokasi bagi pembangunan ekonomi (stimulator) maupun pelayanan publik (access to justice) serasa jauh panggang dari api dalam penerapannya. Pada titik ini, jangan heran jika setelah sepuluh tahun otonomi dan desentralisasi fiskal berlangsung, angka kemiskinan di daerah tidak mengalami penurunan (IRE, 2010).

Mengapa disfungsi itu terjadi? Selain problem kapasitas birokrasi dan subtansi program, secara umum terlihat bahwa memang jumlah dana yang dimiliki daerah sedikit, secara agregat jauh lebih kecil dibandingkan pusat. Dari total anggaran negara, yang dikelola oleh pemerintah pusat sekitar 66% dan hanya sebesar 34% ke daerah. Padahal, daerah sangat tergantung kepada sumber transfer pusat ini dan jumlah urusan otonom yang dilimpahkan amat banyak (31 urusan) yang tak selalu simetris dari segi dukungan dana (money follows function). Sebagian besar pos alokasi pun sudah terpatok sehingga nyaris tak tersisa ruang diskresi fiskal bagi daerah.

Namun, di luar masalah tersebut, problem tak kalah serius adalah soal politik anggaran itu sendiri. Yang terutama, seperti disampaikan tadi, adalah proporsi alokasi yang sangat sedikit untuk belanja publik dan trend yang menunjukan kurva menurun tiap tahun. Sebaliknya, dalam hal belanja pegawai, jumlah alokasinya amat dominan dan semakin tahun bertambah tinggi. Bayangkan dari sepuluh jenis klasifikasi belanja di daerah (belanja pegawai, barang dan jasa, modal, bunga, subsidi, hibah, bantuan sosial, bagi hasil, bantuan keuangan, belanja tak terduga) ceruk terbesar habis untuk belanja pegawai dan barang/jasa bagi operasional pemerintahan.

Jika merujuk data tahun anggaran terakhir, rata-rata belanja pegawai di daerah 58% dari total APBD, dan bertambah dominan jika digabung dengan pos belanja barang/jasa sekitar 20%. Selain nominalnya besar, yang mencemaskan dalam membaca data ini adalah ihwal trend-nya yang terus meningkat. Untuk belanja pegawai, misalnya, jika tahun tahun 2009 sebesar 41%, 2010 menjadi 45% dan 2011 naik drastis ke 58% . Jika kita ambil kondisi buramnya, terdapat 16 Kab/Kota yang dalam dua-tiga tahun ke depan berpotensi bangkrut karena alokasi APBD untuk pegawai sudah melampaui 70%, dua diantaranya hari ini langsung berada pada zona bahaya: Lumajang (Jatim) sebesar 83% dan Demak (Jateng) tak kurang dari  89%.

Sebaliknya, delapan item belanja lainnya harus berebut ceruk tersisa. Dalam analisis Fitra (Juli, 2011), belanja modal yang merupakan sumber investasi pemerintah bagi pembangunan ekonomi dan infrastruktur di Lumajang bahkan hanya tersisa 1%.  Pada kondisi rerata, ceruk belanja modal ini sekitar 20%, namun yang lebih mencemaskan adalah trend-nya yang menurun setiap tahun dan posisinya yang selalu rawan untuk “dikorbankan” jika pemda berada dalam psosisi kepepet untuk menutup anggaran rutin pemerintahan. Alih-alih memiliki “sisa” untuk belanja subsidi, hibah, dll, selama beberapa tahun belakangan sebagian daerah justru mengalami defisit yang mengharuskan penggunaan Silpa atau bahkan mencari sumber pinjaman (utang).

Peta masalah di atas jelas menunjuk satu soal pokok: sektor publik kita terlalu dijejali para pekerja ketimbang pekerjaan yang ditangani, bahkan biaya pekerjaan banyak disandera untuk ongkos pekerja. Dari total 4.708.330 PNS di negeri ini, sekitar 80% (3.751.906) berada di daerah  dan sisanya 956.424 merupakan PNS pusat. Pegawai yang berstatus PNSD tersebut menyebar di 522 daerah, dengan rerata per daerah 7.100 PNS (di luar tenaga honor). Untuk daerah besar, jumlah tersebut bisa dimaklumi. Namun kondisi Indonesia saat ini tak lagi didominasi daerah besar karena sudah banyak terbagi ke yurisdiksi lebih kecil sebagai dampak pemekaran wilayah. Apalagi, unit-unit kecil tersebut cenderung tidak didukung kapasitas fiskal memadai.

Dalam konteks itu, upaya efisiensi anggaran dan peningkatan porsi alokasi publik mesti dilakukan melalui pintu masuk penghemaatan belanja pegawai. Hal ini hanya bisa dilakukan jika ada penataan ulang kepegawaian sebagai bagian reformasi birokrasi. Secara internal dilakukan right sizing postur kelembagaan dan personalia, dan secara eskternal bertujuan memeratakan (redistribusi) sebaran pegawai sehingga bagi daerah yang kekurangan tak perlu merekruit baru tetapi disuplai dari hasil mutasi daerah berkelebihan. Penataan ini bertitik tolak dari analisa tingkat kebutuhan layanan (luas wilayah, jumlah penduduk, dst) dan kapasitas fiskal daerah.

Ujungnya, hasil persilangan kebutuhan layanan dan kapasitas fiskal itu lalu dipadu dengan variabel kemahalan biaya hidup untuk mendesain struktur remunenerasi. Saya membayangkan, desain dasar itu kemudian diklasifikasi pusat ke dalam kuadran untuk menentukan variasi rasio belanja pegawai dan belanja modal antar daerah dan memungkinkan munculnya “upah regional” yang berbeda antar daerah berdasarkan standar yang ada. Jadi, remunerasi adalah konsekuensi dari reformasi birokrasi, bukan justru kebalikan atau yang utama. 

Oleh: Robert Endi Jaweng
Manajer Hubungan Eksternal KPPOD, Jakarta

--- (Dimuat di Harian Suara Pembaruan - Jumat, 05 Agustus 2011 - Hlm. Opini) ---